Uvod

Efikasno upravljanje trošenja državnog novca zavisi od razvijenosti finansijskog sistema, a pre svega odnosa monetarnog i fiskalnog makroekonomskog podsistema. U našim uslovima to bi se ogledalo u odnosu bankarskih aranžmana i oportuniteta likvidnih sredstava budžetskih korisnika.

Ukoliko su uslovi bankarskih zaduživanja nepovoljni onda nedostatak likvidnih sredstava korisnika budžetskih sredstava ima veću štetnost po konsolidovani raĉun trezora. Sa druge strane ukoliko je sistem za upravljanje budžetskom likvidnošću nedovoljno efikasan, novac će duže vreme biti neangažovan na određenim raĉunima, a budžetski korisnici će morati dodatno da se zadužuju kako bi obezbedili kontinuiranu likvidnost.

Ciljevi istraživanja u ovom radu prevashodno se odnose na modele upravljanja sistemima budžetskih korisnika, u vidu praćenja budžetske likvidnosti i modele investicionog istraživanja za potrebe investiranja budžetskih korisnika.

Da bi se ovo prevazišlo potrebno je uvesti sistem za upravljanje budžetskom likvidnošću prevashodno u domenu upravljanja i kontrole novca, ĉime bi se umanjili troškovi servisiranja dugova. U ovom tekstu ćemo dati preporuke za finansijske organe u pogledu praćenja i upravljanja budžetskom likvidnošću.

Upravljanje likvidnošću sredstava budžetskih korisnika

Donošenjem izmena i dopuna Zakona o budžetskom sistemu ("Sl. glasnik RS", br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011 i 93/2012) prevashodno se pokušalo uticati na smanjenje rizika od nelikvidnosti korisnika budžetskih sredstava, odnosno nastajanje dugoroĉnih negativnih posledica po izvršenje poverenih funkcija.

Korisnici budžetskih sredstava moraju na adekvatan naĉin da implementiraju odredbe navedenog zakona u okviru svojih institucionalnih domena ĉime će prevashodno uticati na smanjenje rizika od nelikvidnosti i stvoriti institucionalni sistem upravljanja sopstvenim finansijama.

Znaĉaj uvoĊenja sistema praćenja likvidnosti pokušao se inicirati tromeseĉnim i meseĉnim kvotama koje su korisnici budžetskih sredstava dužni da planiraju. Na ovaj naĉin je nedovoljno stavljen akcenat na cash-flow analizu koja se u sistemu finansija koristi već pola veka.

Praktiĉno posmatrano, priliv sredstava po bilo kom osnovu uzroĉno je povezan sa namenama koje su budžetom odobrene za izvršenje, ali je stepen izvršenja zavistan od brzine priliva sredstava u budžet. Iz navedenog jasno proizilazi ĉinjenica da se upravljanje likvidnošću ne sme ostaviti po strani.

Na svim nivoima, a posebno nižim potrebno je konstantno praćenje i unapreĊenje sistema održivog finansiranja, što predstavlja što viši stepen iskorišćenja sredstava u okviru budžetske godine, ali ne viši od dozvoljenog. Ovo se prevashodno odnosi na stepen zadovoljenja potreba za inputima kako bi se korisniku budžetskih sredstava omogućilo nesmentano funkcionisanje.

Korisnici budžetskih sredstava koji zavise od sopstvenih prihoda su naroĉito pogođeni nelikvidnošću, kao i lokalna samouprava sa prenetim nadležnostima.

Uspostavljanje sistema upravljanja likvidnošću korisnika budžetskih sredstava sastoji se od nekoliko elemenata koje je potrebno definisati, a nakon toga i implementirati u postojeći sistem finansiranja. Osnova sistema upravljanja likvidnošću predstavljaju procedure za identifikovanje, merenje i praćenje likvidnosti.¹⁰

Da bi se one u praksi sprovele potrebno je definisati organizacionu strukturu korisnika budžetskih sredstava i identifikovati postojeće informacione sisteme. U zavisnosti od karaktera korisnika budžetskih sredstava razlikuju se i ova dva elementa:

•       kod nekih korisnika struktura je monolitna (jedinstvena, ne postoje indirektni korisnici u okviru direktnih) kod nekih je ova struktura diferencirana (diviziona, matriĉna ili mešovita) što podrazumeva veći broj indirektnih korisnika i ustanova koje koriste budžetska sredstva u okviru određenog budžetskog podsistema.
•      Neki korisnici budžetskih sredstava poseduju jedinstven informacioni sistem na koji su dodati podsistemi korisnika u zavisnosti od organizacione strukture, dok su kod drugih uspostavljeni zasebni pojedinaĉni informacioni sistemi itd.

Upravljanje likvidnošću podrazumeva da se samostalnost upravljanja finansijama na što bolji naĉin iskoristi u cilju postizanja potpunijeg i kvalitetnijeg izvršenja poverenih funkcija i postavljenih zadataka iz delatnosti kojom se korisnici budžetskih sredstava bave.

Nakon definisanja ovih elemenata pristupa se utvrĊivanju principa za upravljanje likvidnošću, obezbeĊenjem blagovremenog i adekvatnog postupanja u sluĉajevima povećanog rizika od nelikvidnosti i naravno uspostavljanje odgovarajućeg sistema internih kontrola.

Na uspostavljanju odgovarajućeg sistema internih kontrola je stavljan akcenat ĉitavim nizom zakonskih i podzakonskih normi, ali se upravljanju finansijama nije pridavao dovoljan znaĉaj.

Trezor kao finansijska instucija ima potrebu za permanentnom likvidnošću kao i ostale finansijske instucije, ali se potreba za likvidnošću trezora ne završava u sopstvenom okviru već se ona institucionalno održava u okviru kruga konsolidacije, odnosno okviru ĉitavog niza korisnika sredstava. Ovo će posebno biti naglašeno nakon inplementacije MeĊunarodnih raĉunovodstvenih standarda za javni sektor, gde će obraĉunska osnovica imati prioritet pri raĉunovodstvenom izveštavanju.

Metodologija za upravljanje likvidnošću budžetskih korisnika

Kao prilog istraživanja daćemo predlog metodologije za upravljanje likvidnošću korisnika budžetskih sredstava.

Naĉin upravljanja likvidnosti korisnika budžetskih sredstava, koji predstavlja rizik od nastanka negativnih efekata usled nesposobnosti ispunjavanja dospelih obaveza potrebno je da korisnici propišu u vidu Pravilnika u kome bi obuhvatili sledeće elemente koje je potrebno utvrditi i implementirati u kontinuirani proces praćenja i upravljanja likvidnošću:

1.      utvrdi principe za upravljanje likvidnosti;

2.      organizuje upravljanje likvidnosti; 

3.      utvrdi procedure za identifikovanje, merenje, ublažavanje i praćenje likvidnosti;

4.      uspostavi informacioni sistem koji podržava upravljanje likvidnosti;

5.      obezbedi blagovremeno i adekvatno postupanje u sluĉajevima povećanog rizika likvidnosti;

6.      uspostavi odgovarajući sistem unutrašnjih kontrola za upravljanje likvidnošću.

Korisnici budžetskih sredstava prate likvidnost na meseĉnom nivou po utvrĊenim procedurama i to na bazi projekcije prihoda i primanja, te rashoda i izdataka, u okviru planova za izvršenje budžeta.

Utvrđivanje principa za upravljanje likvidnosti obuhvata principe koji se odnose naroĉito na:

1.      razvijanje organizacione i normativne podloge za upravljanje likvidnosti,

2.      upravljanje likvidnošću po vrstama finansiranja;

3.      obezbeĊenje stabilnosti izvora finansiranja preuzetih obaveza;

4.      upravljanje pristupom tržišnim izvorima likvidnih sredstava;

5.      izradu plana u sluĉaju nastanka nepredviĊenih dogaĊaja;

6.      javnog objavljivanja informacija u vezi poboljšanja likvidnosti.

Organizovanje upravljanja rizikom likvidnosti obuhvata stvaranje organizacione strukture korisnika budžetskih sredstava na naĉin koji omogućava ostvarenje principa za upravljanje likvidnosti.

Utvrđivanje procedura za identifikovanje, merenje i praćenje likvidnosti obuhvata:

1.   naĉine razmene informacija znaĉajnih za upravljanje likvidnošću izmeĊu organizacionih jedinica u ĉijem je delokrugu upravljanje likvidnošću;

2.  osnovne pokazatelje izloženosti riziku likvidnosti, naĉin njihovog praćenja i limite vrednosti tih pokazatelja, kao i postupanje u sluĉaju prekoraĉenja limita;

3.    naĉine za izradu plana poslovanja u sluĉaju nastanka nepredviĊenih dogaĊaja i za njegovo periodiĉno ažuriranje;

4.  metodologiju za izradu izveštaja o pokazateljima likvidnosti.

Za utvrđivanja usklađenosti novĉanih prihoda i primanja, te rashoda i izdataka korisnik budžetskih sredstava je dužan da utvrĊuje skale dospeća, za napred utvrĊeni vremenski period.¹²

Evidentiranje novĉanih prihoda i primanja, te rashoda i izdataka u skale dospeća vrši se primenom sledećih kriterijuma:

1.      novĉani prihodi i primanja se evidentiraju prema roku dospeća ili prema realnom roku za naplatu,
2.      novĉani rashodi i izdaci se evidentiraju prema datumu dospeća ili najranijem datumu na koji potencijalne obaveze mogu biti pozvane na naplatu.

NeusklaĊenost novĉanih tokova prema roku dospeća iskazuje se pojedinaĉno za svaku skalu dospeća i u kumulativnom iznosu.

Nivo likvidnosti iskazuje se k, a navedeni pokazatelj bi trebao da bude veći ili jednak 1.

Pokazatelj likvidnosti predstavlja odnos zbira likvidnih sredstava i zbira dospelih obaveza.

Uspostavljanje informacionog sistema koji podržava upravljanje likvidnosti obuhvata uspostavljanje takvog informacionog sistema koji će, izmeĊu ostalog, obezbediti podatke za blagovremeno i kontinuirano upravljanje likvidnosti i to:

1.      praćenje likvidnosti po utvrĊenim periodima;

2.      praćenje likvidnosti za vrste i izvore finansiranja;

3.      praćenje usklaĊenosti poslovanja sa uspostavljenim limitima za upravljanje likvidnosti;

4.      utvrĊivanje indikatora likvidnosti;

5.      analizu kretanja i procenu stabilnosti izmirenja obaveza;

6.      identifikaciju kljuĉnih internih i eksternih faktora ĉije promene utiĉu na likvidnost;

7.      kvantitativno izražavanje promene internih i eksternih faktora;

8.      izradu izveštaja i informacija za potrebe organa i lica ukljuĉenih u proces upravljanja likvidnosti.

Korisnik budžetskih sredstava je dužan da donese plan za upravljanje likvidnosti u kriznim situacijama, u okviru ĉega je potrebno obezbediti uslove za brzo pretvaranje drugih oblika imovine u gotovinu.¹³

Plan treba da sadrži:

1.      definisanje situacija u kojima se taj plan primenjuje;

2.      jasnu podelu zadataka, ovlašćenja i odgovornosti za realizaciju plana;

3.      procedure za rano otkrivanje mogućih problema u vezi s likvidnošću, koje ukljuĉuju listu pokazatelja likvidnosti i drugih indikatora;

4.      imena lica odgovornih za identifikovanje problema, kao i lica koja o tome moraju biti obaveštena;

5.      planirane vidove komunikacije sa glavnim poveriocima i dužnicima i javnošću;

6.      obavezu pripremanja posebnih izveštaja s podacima, pokazateljima i drugim informacijama znaĉajnim za preduzimanje mera u sluĉajevima krize likvidnosti;

7.      naĉin pristupa raspoloživim ili potencijalnim izvorima likvidnosti, kao i procedure za obezbeĊenje pristupa dopunskim izvorima finansiranja;

8.      naĉin informisanja nadležnog organa o uzrocima krize likvidnosti, kao i o planiranim aktivnostima za njihovo otklanjanje.

Sagledavši ĉitav niz elemenata koje je potrebno uspostaviti i implementirati u sistem korišćenja finansijskih sredstava budžetskih korisnika javlja se potreba za uspostavljanjem sistema kontrole ovog procesa u vezi stim neophodno je uspostavljanje odgovarajućeg sistema unutrašnjih kontrola za upravljanje likvidnošću koji obuhvata:

1.      odgovarajuće kontrolne aktivnosti koje sprovode lica odgovorna za upravljanje likvidnošću;

2.      redovnu procenu adekvatnosti, pouzdanosti i efikasnosti ovog sistema, koju vrši interna kontrola i revizija.

Na ovaj naĉin korisnici budžetskih sredstava omogućavaju smanjenje rizika od nelikvidnosti ĉime doprinose većoj funkcionalnosti u ostvarivanju osnovnih zahteva efektivnosti i efikasnosti prilikom korišćenja poverenih sredstava.

Zakljuĉak

Održavanje likvidnosti kod korisnika budžetskih sredstava u vreme opšte ekonomske, a posebno privredne krize predstavlja primaran zadatak. Uslovljeno velikim brojem faktora,uz povećanje rizika od nelikvidnosti, izmirivanje obaveza u predviĊenom zakonskom roku ima za posledicu konstantno oĉuvanje ravnoteže bilansa gotovine.

S tim u vezi finansijska služba korisnika budžetskih sredstava mora kontinuirano da prati i analizira odnos izmeĊu planiranih i utrošenih finansijskih sredstava konsolidovanog raĉuna trezora. Ovo je posebno znaĉajno za jedinice lokalne samouprave koje nemaju ravnomernu razvijenost, a imaju potrebu za zadovoljenjem odreĊenih potreba skoro na jednakom nivou.

U okviru napred navednog postavlja se pitanje kako sredstva koja je potrebno opredeliti za inesticione kapitalne projekte planirati i rezervisati za odreĊenu namenu, a ne narušiti likvidnost konsolidovanog raĉuna trezora. Upravo se za te potrebe sagledavaju oportunitetni troškovi likvidnosti, odnosno cena novca na tržištu. Naravno ulazeći dalje u analizu dolazi se i od primene investicionih metoda za ocenu ulaganja u projekte, što u ovom tekstu nije obuhvaćeno iz razloga što one na indirektan naĉin utiĉu na održanje budžetske likvidnosti.