In most modern countries, the social democratic and liberal approaches prevail on the place of the public sector in state management and socio- economic development, which significantly reduces the role of the public sector in production activities, so the public sector today largely encompasses social activities, i.e. socially upgrading production activities. Regardless of the ideological approach, the public sector is undeniably the most important factor of the state, on whose efficiency and effectiveness the degree of economic and legal environment as a basic prerequisite for the development of society and the development of social activities depends.

Uvod

U kontekstu ekonomske uloge, javni sektor se može definisati kao “institucionalni sistem ekonomskog angažovanja države, dok je njegov određujući podsektor državni budžet” (Vigvari i dr., 2003). Drugim rečima, javni sektor čini sistem institucionalnih jedinica koje direktno ili indirektno nalaze pod kontrolom države. Pri tom se institucionalna jedinica definiše kao ekonomski subjekat koji poseduje sopstvenu imovinu, preuzima obaveze i učestvuju u ekonomskim aktivnostima i transakcijama sa drugim ekonomskim subjektima.

Veličina i efikasnost javnog sektora, kao dva najznačajnija parametara uloge javnog sektora u društveno-ekonomskom sistemu jedne zemlje, predstavljaju predmet brojnih stručnih, naučnih i političkih studija i debata. Istorijski posmatrano, javni sektor nastaje u fazi razvoja društvene zajednice u kojoj dolazi do razdvajanja političke moći vladajućeg političkog establišmenta na dve nezavisne celine - zakonodavnu vlast i upravnu vlast, što je proces koji se u najrazvijenijim kapitalističkim državama odigrao u 19. veku. Razvoj javnog sektora u prethodnom stoleću je u velikoj meri zavisio od društveno-ekonomskog uređenja, odnosno od sistema i načina upravljanja državom.

Makroekonomski sektori

U širem makroekonomskom kontekstu, institucionalne jedinice po funkcionalnom principu (prema aktivnosti i funkciji koju obavljaju) grupišu se u pet nacionalnih sektora na sledeći način(Sektorska klasifikacija institucionalnih jedinica, 2018).

U okviru postojećih nacionalnih sektora, mogu se definisati i institucionalni podsektori. Svaki od sektora i podsektora čine grupe institucionalnih jedinica koje imaju sličnu vrstu ekonomskog ponašanja, tako da se grupisanje u sektore vrši na osnovu vrste proizvodnje i osnovne delatnosti i funkcije institucionalne jedinice, dok podela na podsektore omogućava precizniji opis ekonomskog ponašanja institucionalnih jedinica unutar datog sektora.

Slika 1. Institucionalni sektori nacionalne ekonomije

Izvor: Zavod za statistiku Crne Gore. Obračun bruto domaćeg proizvoda po institucionalnim sektorima za period 2010 - 2011 god. prema metodologiji Sistema nacionalnih računa

Osnovno ekonomsko obeležje sektora države jeste netržišni karakter proizvodnje dobara i usluga institucionalnih jedinica, to jest da bi institucionalna jedinica bila klasifikovana u državni sektor mora da ispunjava neki od sledećih kriterijuma (Đokić, 2018).

da je uspostavljena pravnim postupkom sa zakonodavnom, izvršnom i sudskom vlašću nad drugim jedinicama na ekonomskoj teritoriji zemlje koje obezbeđuju netržišna dobra i usluge namenjene zajednici;

da je predstavlja privredno društva čija je proizvodnja pretežno netržišna i pod kontrolom države;

da je neprofitna institucija u statusu nezavisnog pravnog subjekta čija je proizvodnja pretežno netržišna i pod kontrolom države;

da ima status samostalnog fonda koji se pretežno finansira zakonskom obavezom uplate doprinosa, kojim upravlja država u pogledu određivanja i odobravanja doprinosa i davanja.

Institucionalne jedinice javnog sektora

Kada su u pitanju privredna društva (Mićović, Miletić, 2019; Mitrović & Mitrović, 2019), kao što je već rečeno njihovo sektorsko razvrstavanje se zasniva na kriterijumu kontrole, gde se kontrola definiše kao sposobnost utvrđivanja opšte politike poslovnog subjekta. Pojam kontrole se tradicionalno vezuje za vlasništvo, ali u širem jedna institucija može efektivno kontrolisati drugu čak i ako nema većinsko vlasništvo ukoliko ima alternativne mehanizme uticaja. smislu Institucionalna jedinica iz sektora nefinansijskih ili finansijskih društava se smatra javnim privrednim društvom, a samim tim i delom javnog sektora, ukoliko je ispunjen jedan ili vise od sledećih uslova (Simić, Teuta, Yang, 2019): 1) ako država ima većinsko vlasništvo akcija sa pravom glasa ili poseduje “zlatnu” akciju, 2) ako država ima kontrolu nad organima upravljanja, imenovanjem i razrešenjem rukovodećeg kadra i ključnim odborima u društvu, 3) ako postoje posebni propisi, 4) ako je država figuriše kao glavni kupac ili kreditor privrednog društva(Afanasyeva et al., 2020).

Na osnovu prethodnih definicija pojma društvenih delatnosti i obuhvata javnog sektora, kao i relevantnih institucionalnih sektora i podsektora, može se konstatovati da sistem društvenih delatnosti u savremenoj tržišnoj ekonomiji najvećim delom korespondira obuhvatu državnog sektora(Azofra et al., 2020), iz kojeg su isključena javna preduzeća koja pod kontrolom jedinica države na centralnom i lokalnom nivou vlasti.

Društvene delatnosti i javni sektor

Da bi društvene delatnosti ispunile svoju osnovnu ulogu zadovoljavanja zajedničkih društvenih potreba, neophodno je da javni sektor funkcioniše efikasno, odnosno da obezbedi zadovoljavajući kvalitet proizvoda i usluga uz najniže moguće društvene troškove. Samim tim što javni sektor neke države funkcioniše efikasnije, to će kvalitet usluga koje se pružaju njenim građanima biti veći a njihova cena (merena fiskalnim izdacima) manja. (Panić i dr., 2018) Efikasnost se u tehničko-proizvodnom smislu definiše kao proizvodnja određenog nivoa autputa uz minimalne moguće troškove, odnosno maksimalno mogućeg autputa za dati nivo proizvodnih troškova, iz čega proizilazi da je za ocenu efikasnosti nekog društvenog entiteta neophodno izračunati njegove troškove, rezultate i kao ključnu stvar odnos troškova i rezultata(Majstorović i dr., 2020). Međutim, u realnosti nije jednostavno utvrditi da li je odnos troškova i rezultata optimalan bez postojanja adekvatnog repera za poređenje. Kada su u pitanju pojedinačni entiteti, kao reper za utvrđivanje efikasnosti se može koristiti prosečni odnos rezultata i troškova za ukupnu delatnost u kojoj dati entitet posluje, a moguće je kao reper uzeti i entitet koji ima najpovoljniji odnos rezultata i troškova unutar date delatnosti.(Ćemalović, 2016; Ilić, 2019) Ovaj pristup nije moguće primeniti na javni sektor kao celinu, imajući u vidu da unutar nacionalne ekonomije ne postoji reper za poređenje rezultata i troškova (efikasnost javnog sektora i privatnog sektora nisu uporedivi s obzirom da se privatni sektor rukovodi profitabilnošću poslovanja na tržištu). Zbog toga se analiza javnog sektora neke države kao celine uobičajeno analizira u poređenju sa efikasnošću javnih sektora uporedivih zemalja. U ovom slučaju, efikasnost bi se prikazivala kao odnos između troškova i rezultata u nekoj zemlji u odnosu na druge zemlje. Ukoliko su rezultati u datoj zemlji bolji, uz iste ili manje troškove, smatra se da je ta zemlja efikasnija(Avakumović, Tešić & Karić, 2021).

Efikasnost javnog sektora

Neefikasni javni sektor pruža svoje usluge po većim društvenim troškovima nego što je to opravdano, koji se mere javnim rashodima. Implikacije neefikasnog javnog sektora na makroekonomske performanse zemlje su višestruko negativne:

Viši javni rashodi se moraju kompenzovati većim javnim prihodima, što podrazumeva veći poreski obuhvat i poresko opterećenje domaćinstava i privatnih preduzeća. Posledično, veće poresko opterećenje se manifestuje kroz smanjenje trenutnog dohotka poreskih obveznika koji čine građani i privreda (Gajić, 2014; Ivanova & Ristić, 2020).

U slučaju da se kompenzacija visokih javnih rashoda odlaže za budućnost, dolazi do nastajanja visokih fiskalnih deficita koji se vremenom akumuliraju i povećavaju javni dug zemlje, što dugoročno finansijski destabilizuje zemlju a može dovesti i do državnog bankrota(Verstraete, 2020; Xing & Yang, 2020).

Drugi aspekt optimizacije veličine i strukture javnog sektora predstavlja njegovu učinkovitost, odnosno efektivnost. Za razliku od efikasnosti koja meri da javni sektor radi na optimalan način, predmet analize efektivnosti jeste učinkovitost javnog sektora u obavljanju društvenih i komercijalnih delatnosti(Đuzelić, 2016). Prilikom analize učinkovitosti javnog sektora, jedna od stvari koju je poželjno uzeti u obzir jeste razlika između proizvoda i usluga koje proizvode i distribuiraju jedinice javnog sektora i krajnjeg ishoda koji ovi proizvodi imaju na društvo. Primera radi, u obrazovanju proizvod javnog sektora predstavlja usluga obrazovanja koja se može meriti stopom upisa u školu, prosečnim brojem učenika itd. S druge strane, krajnji ishod angažovanja javnog sektora u obrazovanju se manifestuje kroz opšti nivo obrazovanja učenika, koji se može meriti uspehom učenika na standardizovanim međunarodnim testovima.(Gajić, 2014)

Zaključak

Javni sektor predstavlja sredstvo kojim svaka države deluje na najznačajnija područja zajedničkog rada i aktivnosti svih njenih građana. Krajnji cilj postojanja javnog sektora predstavlja zadovoljenje potreba šire društvene zajednice, odnosno zaštita interesa i prava pojedinaca koji čine društvenu zajednicu.

Kao što je već napomenuto, nivo aktivnosti države u društvenim i komercijalnim delatnostima varira u zavisnosti od političkog sistema. U demokratskim društvima, nadležnosti javnog sektora predstavlja problem čisto političke prirode, odnosno predstavlja proizvod političke volje one grupacije kojoj je većina glasača poverila poverenje u izbornom procesu. Međutim, i u državama sa najdužim demokratskim tradicijama su prisutni razni oblici lobiranja zbog čega je moguće da državna potrošnja bude alocirana i tamo gde to nije u interesu javnosti.