Uvod

U skladu sa aktuelnom situacijom na svetskoj sceni, brojne države su izvršile legalizaciju marihuane u medicinske svrhe. Istovremeno, trend legalizacije medicinske marihuane je propraćen trendom dekriminalizacije, a polako, pojavljuju se primeri država koja su učinile i naredni korak, i izvršile potpunu legalizaciju marihune i u rekreativne svrhe. Države koje su već izgradile sopstvene sisteme regulisanja i funkcionisanja mogu poslužiti kao primer i osnova za postavljanje nacionalnog sistema, a sa druge strane, pravovremenim reagovanjem i donošenjem odluke, može se ostvariti značajna komparativna prednost na tržištu koje će poprimiti globalne dimezije. Stanovništvo koje konzumira marihuanu i proizvode od marihuane kupovine obavlja na crnom tržištu, gde svoja finansijska sredstva usmerava u ilegalne tokove, i finansira razvijanje ilegalnih proizvođača i dilera. Stavljanjem ove trgovine pod regulatorni okvir, uz adekvatne mere makro i mirko ekonomske politike, svi novčanih tokovi mogu se odvijati kroz zvanične i legalne sisteme i ostvariti dodatni prihod za državu, a veću sigurnost i kvalitet proizvoda za njegove korisnike. Stvaranjem sistema koji će regulisati ovu oblast, država može da dobije i mnogo preciznije podatke o konzumiranju ovih proizvoda, i u skladu sa tim, da preduzima odgovarajuće mere ekonomske politike. Takođe, prihodi koje država ostvari po ovom osnovu mogu biti preusmereni i iskorišćeni za finansiranje brojnih projekata iz oblasti obrazovanja, zdravstva i drugih društveno bitnijih segmenata. U nastavku rada biće prikazani sistemi koji funkcionišu u Urugvaju i u saveznoj državi Kolorado. Analizom i komparacijom delova i načina funkcionisanja ovih sistema, može se doći do stabilne osnove koja može poslužiti za kreiranje nacionalnog sistema.

Prilikom razmatranja pitanja legalizacije marihuane, potrebno je razumeti da predmet istraživanja nije samo korišćenje marihuane već i stvaranje funkcionalnog okvira koji obuhvata ceo sistem od proizvodnje do korišćenja marihuane. Osnovne celine takvog sistema čine sledeći segmenti (UN Office on Drugs and Crime, 2017):

-      Proizvodnja,

-      Distribucija,

-      Prodaja,

-      Upotreba.

Pod kućnom proizvodnjom – eng. Domestic production, podrazumeva se proizvodnja za ličnu upotrebu ili za upotrebu domaćinstva. Da bi se određena proizvodnja smatrala za kućnu upotrebu neophodno je da ispuni određene uslove koji se u najčešćem broju slučajeva odnose na količinu biljaka koje je dozvoljeno posedovati, kao i na godišnju količinu finalnog proizvoda koju je dozvoljeno proizvesti. Drugi vid proizvodnje jeste komercijlna proizvodnja – eng. Commercial production, odnosno proizvodnja koja za cilj nema direktno korišćenje proizvoda, nego njegovu dalju distribuciju, prodaju i ostvarivanje profita po tom osnovu. Činjenica da je znatno veća količinu proizvoda u opticaju kod komercijalne u poređenju sa kućnom proizvodnjom, uzrokovala je i strožije i kompleksnije uslove koje je potrebno ispuniti kako bi se proces proizvodnje odvijano na legalan način. Lica koja nameravaju da se bave ovim vidom proizvodnje potrebno je da obezbede detaljan plan proizvodnje, objekata, tipova biljke koje će uzgajati, načine kontrole kvaliteta, uslove pakovanja i obeležavanja. Takođe vrlo bitan uslov za legalnu komercijalnu proizvodnju marihuane odnosi se i na hemijski sastav krajnjeg proizvoda, odnosno na granice dozvoljenog procenta prisustva THC i ostalih hemijskih elemenata.Osnovni i najčešći vid fizičke distribucije u početnoj fazi nakon legalizacije marihuane jesu apoteke. Izbor prodaje marihuane putem apoteka ne čudi imajući u vidu rigorozne zahteve i faze kontrole koje su prisutne u apotekama, pa je u početnoj fazi stvaranja regulatornog okvira za legalizaciju apsolutno opravdano korišćenje apoteka kao sistema distribucije s obzirom da je njihovo poslovanje u izuzetno velikoj meri

regulisano i kontrolisano. Preostala pitanja koja se tiču distribucije odnose se na regulativu na polju promovisanja proizvoda, vođenje evidencije o korisnicima i slično. Sama prodaja podrazumeva fizički akt predaje marihune bilo kao poluproizvoda ili gotovog proizvoda u zamenu za određenu količinu novca. Upotreba marihuana se može razlikovati u zavisnosti od razloga njene konzumacije. U skladu sa potrebama istraživanja razlikujemo upotrebu marihuane iz medicinskih razloga i upotrebu marihuane iz bilo kojih drugih razloga.

Od deklarisanja marihuane kao zabranjene supstance, do potpune legalizacije marihuane postoje određe faze koje je potrebno razlikovati, a koje se pre svega odnose na korišćenje marihuane u medicinske svrhe, dekriminalizacije marihuane, i konačno potpune legalizacije marihuane (European Monitoring Centre for Drugs and Drug addiction, 2016) Legalizacija upotrebe marihuane u medicinske svrhe predstavlja selektivnu legalizaciju celokupnog procesa kojim se dozvoljava jedan deo celokupnog procesa, i to samo pod određenim uslovima koji su propisani od strane države. Pod korišćenjem marihuane u medicinske svrhe podrazumeva se upotreba biljke sa ciljem lečenja ili ublažavanja posledica određenih bolesti. Sam proces upotrebe marihuane u medicinske svrhe se ne razlikuje od rekreativnog korišćenja marihune, osim što se ista koristi iz medicinskih razloga (National Institute on Drug Abuse, 2018). Trenutno stanje, pre svega na teritoriji Evrope jasno upućuje da je veći broj država više spreman da razmotri mogućnost legalizacije marihuane u medicinske svrhe nego potpunu legalizaciju. Dekriminalizacija podrazumeva odsustvo krivičnih sankcija, ali ne predstavlja proces legalizacije s obzirom da dekriminalizovana aktivnost neće prouzrokovati krivične ali hoće određene prekršajne sankcije, koje sup o pravilu blaže. Dekriminalizacija u praksi se najčešće sreće u situacijama posedovanja narkotika, kada se favorizuje stav da je reč o posedovanju za sopstvenu upotrebu pre nego za dalju prodaju. Sudski tretman se razlikuje od države do države, i uređuje se nacionalnim zakonskim propisima, na primer u zavisnosti od količine koja se nalazi u posedu. Konačno, legalizacija kao pravni pojam se odnosi na proces donošenja zakonskih izmena kako bi određena aktivnost koja je u prošlosti bila ilegalna – postala legalna. Proces legalizacije podrazumeva eliminisanje svih krivičnih i prekršajnih sankcija za proizvodnju, distribuciju, prodaju, posedovanje ili upotrebu. Pojam legalizacije ne isključuje mogućnost da se određenim pravnim aktima bilo koja od pomenutih faza ograniči. (European Monitoring Centre for Drugs and Drug addiction, 2016).

Pregled situacije u Evropi

Procenat osoba koji je u prethodnih 12 meseci koristio kanabis među opštom populacijom od 15 do 64 godine nije se značajnije menjao u odnosu na prethodni period i iznosio je oko 6.6% u zemljama članicama Evropske Unije. Sa druge strane, procenat korisnika kanabisa među mlađom odraslom populacijom od 15 do 34 godine je dosta visok i iznosi oko 13.3%. Oko 3 miliona odraslih osoba, što predstavlja oko 1% stanovnika država članica Evropske Unije procenjuje se da koriste marihuana na dnevnoj ili skoro dnevnoj bazi.(UN Office on Drugs and Crime, 2017).

Jedna od većih zabluda koja je prisutna na ovim prostorima jeste da je u Holandiji marihuana legalizovana za upotrebu u rekreativne svrhe. Holandsko zakonodavstvo pravi osnovu podelu na lake i teške droge, uz izuzetno tolerantan stav prema lakim drogama gde spadaju marihuana i hašiš. Zbog takvog stava države, sistem javnog tužilaštva Holandije neće krivično goniti prodavnice lakih droga tzv. coffee shop-ove. Dakle, organi reda Holandije se neće mešati u prodaju lakih droga putem pomenutih prodavnica, sve dok se poštuju određena pravila (Tolerantion policy regarding soft drugs and coffee shops, Vlada Holandije, datum pristupa 15.03.2018.):

-        Ne smeju da izazivaju bilo kakve neprijatnosti;

-        Ne smeju da prodaju teške droge;

-        Zabranjena je prodaja osobama mlađim od 18 godina;

-        Zabranjeno je reklamiranje droga,

-        Zabranjena je prodaja većih količina lakih droga i to u količini većoj od 5 g po jednoj poslovnoj transakciji.

Jedan od mnogih uzročnika konfuzije sa stausom marihuane u Holandiji jeste i činjenica da pomenute prodavnice, tzv coffee shop-ovi poseduju potrebne dozvole za rad od državnih organa i mogu da prodaju marihuanu, ali nije im dozvoljeno da istu kupuju odnosno nabavljaju. U suštini, prodavnice mogu da prodaju proizvode od marihuane, i plaćaju porez za to, a nabavka iste je i dalje u sivoj zoni na koju država svesno žmuri. Uprkos tome, u prethodnih 12 meseci 16.1% mlađih odraslih osoba je konzumiralo kanabis, a Holandija predstavlja jednog od većih izvoznika marihuane na svetskom nivou (European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction, 2017).

U Češkoj Republici procenat mladih odraslih osoba od 15 do 34 godine koji je koristio kanabis u prethodnih 12 meseci je viši i iznosi 18.8%, pri čemu je procenat muške populacije znatno veći i iznosi 25.6%, što praktično znači da je svaka četvrta muška osoba od 15 do 34 godine u prethodnih 12 meseci konzumirala kanabis. Ono po čemu se Češka Republika posebno izdvaja jeste podatak da je procenat osoba koje su probale kanabis u toku svog života (37%) više nego duplo veći od evropskog proseka (16%). Konzumiranje droge u Češkoj se ne smatra prekršajem, kao što ni posedovanje male količine za ličnu upotrebu ne predstavlja krivično delom, već samo prekršaj koji se sanckioniše novčanom kaznom. Pravna regulativa je primarno uređena krivičnim zakonom (European Parliament, 2016). Novi krivični zakon pravi razliku između kanabisa i ostalih droga. Iako zakon ne definiše precizno šta znači i koliko iznosi mala količina, Vrhovni sud je 2014. godine to protumačio kao količinu koja je dovoljna za jednu normalnu dozu, odnosno upotrebu. Upotreba kanabisa u medicinske svrhe je dozvoljena od aprila 2013. godine, dok je uzgajanje i snabdevanje kanabisom za medicinske svrhe legalno od marta 2014. Godine (Kilmer, 2013). U Španiji kanabis se ne smatra vrlo opasnom supstancom, i prekršaji u vezi sa kanabisom su i blaže su sankcionisani u poređenju sa drugim drogama. U skladu sa tim, posedovanje i korišćenje kanabisa se ne smatra krivičnim delom, dok je dozvoljena zajednička upotreba i uzgajanje za sopstvene potrebe (Kilmer, 2013). Upravo na uzoru koncepta kanabis klubova koji funkcionišu u Urugvaju, vrlo sličan koncept je primenjen kako u Španiji, tako i u Belgiji (Kilmer, 2013). Upoznavanje se situacijom u Evropi dovodi do zaključka da zemlje u velikoj meri nesankcionišu koriščenje kanabisa kao i da podižu granice koje definišu da li je određena aktivnost krivično delo ili ne. Sa druge strane, evidentan je i nedostatak preciznog i jasnog dogovora i uređenja ovog polja života čime se problem samo odlaže, a oportunitetni trošak ne obuhvatanja poreskim sistemom sa jedne strane, i nepostojanjem sistema nadzora nad kvalitetom i donekle upotrebom kanabisa samo raste sa vremenom koje prolazi.

Funkcionisanje legalizovanog sistema u Urugvaju

Još u 2013. godini Vlada Urugvaja je usvojila Zakon broj 19.172 kojim se reguliše uzgajanje, proizvodnja, prodaja i korišćenje kanabisa u rekreativne svrhe. Time je zapravo Urugvaj postao prva država koje je izvršila legalizaciju marihuane. Iako je zakon usvojen u 2013. godini, implementacija se odvija po fazama kako bi se stvorio jedan celovit i funkcionalan sistem. Od usvajanja Zakona, Vlada Urugvaja je usvojila i brojna dodatna uputstva i uredbe kojima se dodatno uređuje polje medicinske upotrebe kanabisa, marketinga za kanabis koji se koristi u nemedicinske svrhe, kao i sfera evidencije korisnika, dobijanja dozvole za korišćenje kanabisa u rekreativne svrhe. U skladu sa urugvajskom regulativom, kanabis za rekreativne svrhe se može dobiti tek nakon registracije kod nacionalnog Instituta za regulativu i kontrolu kanabisa - IRCCA (eng. Institute for Regulation and Control of Cannabis, špa. Instituto de Regulación y Control del Cannabis). Prilikom registracije, korisnik je u obavezi da se odluči za jedan od tri dozvoljena načina snabdevanja: putem apoteka, putem kanabis klubova ili putem kućne proizvodnje. Snabdevanje putem apoteka sa aspekta kontrole i nadzora države predstavlja definitivno najpovoljniju opciju. Poslovanje apoteka je zakonski uređeno i pod već ustavnovljenim sistemom kontrole. Distribucija putem apoteka predstavlja najsigurniju opciju za državu u početnim periodima i fazama legalizacije kanabisa. (UN Office on Drugs and Crime, 2017). U Urugvaju, kanabis klubovi osnivaju se kao udruženja građana pri Ministarstvu za obrazovanje i kulturu, da bi se potom registrovali i kod IRCCA za potrebe kolektivnog uzgoja, proizvodnje i korišćenja kanabisa isključivo od strane članova udruženja. Od januara 2017. godine registrovano je 33 kanabis kluba u zemlji. Putem ovih klubova u 2015. godini je proizvedeno 23.8 kilograma marihuana, dok je u 2016. godini došlo do porasta za preko pet puta, pa je prijavljena količina gotovog proizvoda iznosila 121.89 kilograma. Takođe, vrlo je bitno napomenuti da kanabis klubovima nije dozvoljeno stavljanje gotovog proizvoda u promet, već isključivo proizvodnja i korišćenje od strane sopstvenih članova. Neke od bitnih karakteristika kanabis klubova su sledeće (UN Office on Drugs and Crime, 2017):

•        Osnivanje je podeljeno u dve faze. U jednoj fazi, klub se osniva kao udruženje građana, i da bi osoba mogla da koristi usluge kluba, neophodno je da se učlani u udruženje. Druga faza podrazumeva registraciju kluba kao pravnog lica kod nadležnog organa u cilju dobijanja dozvole za obavljanje delatnosti.
•         Broj članova je organičen na najmanje 15, a najviše 45 punoletnih osoba.
•         Podaci o samom klubu i njegovim članovima su zaštićeni.
•        Dozvola koja se dobija od strane nadležnog organa – IRCCA je validna tri godine.
•     Svaki klub pojedinačno sme da uzgaja najviše do 99 biljaka, a dozvoljeni finalni proizvod je ograničen na maksimalno 480 grama kanabisa po članu udruženja na godišnjem nivou. Višak proizvoda preko dozvoljene godišnje gramaže se predaje, ili je konfiskovan od strane IRCCA.

Pod kućnom proizvodnjom smatra se proizvodnja za ličnu upotrebu ili za upotrebu domaćinstva. Dakle, takođe se ne radi proizvodnji koja ima za cilj dalju prodaju finalnog proizvoda. Ograničenja koja se odnose na proizvodnju u kućnim uslovima odnose se maksimalno šest dozvoljenih biljaka, i na ograničenje od maksimalnih dozvoljenih 480 grama finalnog proizvoda godišnje. Od januara 2017. godine, 6,057 pojedinaca se registrovalo za kućnu proizvodnju što je rezultiralo proizvodnjom od ukupno 2,907 kilograma finalnog proizvoda. Prilikom stvaranja zakonskog okvira i sistema za legalizaciju kućne proizvodnje kanabisa u avgustu 2014. godine, državni organi Urugvaja su dopustili i jedan grejs period od šest meseci u kojem su sve osobe koje su prethodno uzgajale kanabis mogle da se registruju bez dodatnih pravnih posledica. Dakle, ni jedan od navedena tri oblika korišćenja marihuane ne podrazumeva komercijalnu proizvodanju, odnosno proizvodnju sa ciljem sticanja profita. Uslovi za sticanje dozvole za komercijalnu proizvodnju su prilično rigorozni i uređeni zakonom. Dve kompanije su dobile dozvolu za proizvodnju po dve tone kanabisa, uz obavezu za dalju distribuciju putem apoteka. Proizvodi se distribuiraju u pakovinjama maksimalne težine do 10 grama, u takvom pakovanju koji može da sačuva ispravnost proizvoda u periodu od šest meseci. (UN Office on Drugs and Crime, 2017): Registrovanje pravnog lica za komercijalnu proizvodnju kao i njegovo poslovanje zasniva se na poštovanju pravila definisanih od strane IRCCA koja se dele na prodaju marihuane u medicinske svrhe i prodaju marihuane u 

rekreativne svrhe. Prodaja marihuane u medicinske svrhe se može obavljati samo trgovinom sa ovlašćenim apotekama, ili uz odgovarajući medicinski recept. Prodaja marihuane u rekreativne svrhe se takođe može obavljati sa ovlašćenim apotekama ili pojedincima direktno, uz maksimalnu dozvoljenu količinu od 40g na mesečnom nivou po osobi. (Kilmer, 2013).

Proces legalizacije marihuane u Urugvaju naišao je na pozitivne kritike koje posebno ističu (European Parliament, 2016):

-        Pravna regulativa i politika vezana za predmet istraživanja se primarno zasniva na dokazima i konkretnim podacima. Prilikom pripreme zakona o regulisanju pitanja marihuane Vlada Urugvaja je konsultovala međunarodne eksperte iz ovih oblasti, kao i prilikom definisanja strateškog pristupa evaluaciji tih zakona.

-        Saradnja na izuzetno visikom nivou. Pored pomenutih međunardnih stručnjaka, pitanja vezana za politiku o narkoticima su razmatrana i sa predstavnicima akademske zajednice, a razvijana su u saradnji brojnih državnih tela i društvenih organizacija.

-        Urugvajske vlasti nastoje da postignu izuzetno visok nivo transparentnosti, pa se relevantna dokumenta objavljuju na internet stranicama nadležnih institucija.

 Imajući u vidu aktuelnu situaciju, sistem legalizovane marihuane u Urugvaju naići će na nekoliko značajnih izazova u narednom periodu. Mišljenja javnosti i stavovi političkih stranaka o legalizaciji i o zakonima koji regulišu ovo polje su podeljena. U slučaju promene vladajuće koalicije, može doći i do promene statusa ovog sistema. Čak i bez proemene sturkture vlasti, može doći do promene stavova ili neslaganja između koalicionih partnera. Rezultati istraživanja iz 2014. godine su pokazali da svega 34% stanovnika Urugvaja podržava politiku legalizacije marihuane. Poređenja radi, rezultati istog istraživanja sprovedenog na teritoriji SAD pokazuju da preko polovine (51.5%) stanovnika SAD podržava ovu ideju (Boidi, 2014). Dakle, jedan od glavnih izazova sa kojim će se sitem legalizovane marihuane u Urugvaju susresti jeste nacionalna politika. Naredni izazov predstavlja međunarodna zajednica i internacionalni politički pritisak. Susedne zemlje, Brazil i Argentina, su uputile zvaničan protest kroz koji su izratile svoju zabrinutost po pitanju prelivanja narkotika u njihove zemlje. Takođe, kritike su upućene i od strane međunarodnih organizacija poput određenih tela UN-a, a koje se pre svega odnose na isticanje nepoštovanja međunarodnih ugovornih obaveza od strane Urugvaja, s obzirom da ovakva nacionalna politika ostvaruje značaja uticaj na globalnom tržištu narkotika. Konačno, možda i najveći izazov sa kojim će se politika Urugvaja susreti odnosi se na područje implementacije i evaluacije. Izazovi i pitanja na ovom polju potiču pre svega iz činjenice da Urugvaj kreira sopstveni model legalizacije i da predstavlja inovatora na ovom polju. U takvim situacijama, postoji previše uzročno-posledičnih veza da bi se rezultati određenih aktivnosti mogli sa sigurnošću predvideti. Neka od glavnih pitanja u području implementacije se odnose pre svega na registar korisnika, uticaj na ilegalno tržište, uticaj na korišćenje narkotika od strane omladine, uticaj na bezbednost u saobraćaju i slično, dok se pitanja evaluacije odnose na mogućnost dokazivanja i odbrane stava da je politika legaliazcije marihuane u Urugvaju ispunila svoje ciljeve (Walsh et al. 2016). Takođe, jedan od potencijalnih izazova u budućnosti odnosi se na mere fiskalne politike. Legalizacijom marihuane uvode se i određeni oblici poreza i akciza koji terete proizvodnju ili promet. Incijalno uvođenje trgovine marihuanom pod sistem fisklanih prihoda dovešće do porsta cene proizvoda. Realna opasnost u takvoj situacije jeste razvijanje ilegalnog tržišta i krijumčarenje narkotika. Urugvaj posebnu pažnju posvećuje opasnosti od krijumčarenja marihuane iz Paragvaja (Ramsey, 2013). Konačno, pitanje koje se postavlja u vezi sa unapređivanjem samog sistema odnosi se na turistički aspekt same legalizacije. Urugvajske vlasti su bile izričite sa stavom da ne žele da dozvole turistima mogućnost legalne kupovine marihune. Ipak, imajući u vidu činjenicu da je marihuana legalizovana, veliki broj turista ipak dolazi u Urugvaj sa ubeđenjem da sa lakoćom može nabaviti ovaj dostupan proizvod. Ovaj vid trgovine se i dalje odvija ilegalnim kanalima, i država ne ostvaruje nikakav prihod po tom osnovu. Problem turističkih kupovina marihune država može da reši pokretanjem pilot projekta i formiranjem specijalizovanih prodavnica gde bi turisti mogli legalno da kupe proizvode koje žele, uz ograničavanje maksimalno dozvoljene količine koja može biti predmet kupovina od strane nerezidenta. (Hudak et al. 2018).

Pregled situacije u SAD

Prema poslednjim inicijativama glasača iz 2016. godine u SAD-u je legalizovana i upotreba kanabisa u rekreativne svrhe u dodatne četiri savezne države, čime se došlo broja od 8 saveznih država u kojima je izvršena legalizacija neračunajući Okrug Kolumbija (eng. District of Colubmia). Legalizaciju su prvo izvršile države Kolorado i Vašington još 2012. godine. Dve godine kasnije, pridružili su im se Aljaska i Oregon. Konačno, u toku 2016. godine legalizaciji su pristupile i preostale četiri države Kalifornija, Nevada, Majn i Masačusets (Dragone et al. 2017). Pored legalizacije korišćenja, u tih 8 saveznih država sada se izdaju i dozvole za osnivanje kompanija koje će se baviti proizvodnjom i prodajom različitih proizvoda od kanabisa za medicinsku i ne-medicinsku upotrebu. Za razliku od prethodnog perioda, kompanije kojima se izdaje dozvola za proizvodnju i trgovinu proizvodima od kanabisa su profitne organizacije, odnosno bave se proizvodnjom i prodajom u cilju ostvarivanja profita. U saveznim državama gde je upotreba kanabisa u nemedicinske svrhe legalizovana, zabeležen je i porast odraslih osoba koje koriste marihuanu, i procenat ljudi koji koriste kanabis u nemedicinske svrhe je na višem nivou od nacionalnog proseka u SAD (UN Office on Drugs and Crime, 2017). Međutim, ovaj trend se ne može striktno povezati sa procesom legalizacije. Zvanični podaci korišćenja bilo kog narkotika se zasnivaju na istraživanju nadležnog tela na bazi uzorka. Iako se teži obezbeđivanju reprezentativnog uzorka, do odstupanja rezultata istraživanja od stvarnog stanja mogu dovesti pre svega sveobuhvatnost uzorka i iskrenost ispitanika. U situaciji pre legalizacije, kada je upotreba kanabisa bila ilegalna, odnosno zakonom zabranjena, nije realno očekivati da će se lako doći do osoba koje koriste narkotike, kao ni da će ti ispitanici sa sigurnošću reći istinu po tom pitanju. Jedna od isticanih pozitivnih strana legalizacije marihuane u Koloradu isticana je i mogućost sprovođenja tačnijih i preciznijih istraživanja pre svega na zdravstvenom polju. . Uticaj legalizacije kanabisa na opštu populaciju će se moći tačnije analizirati nakon određenog vremenskog perioda kada se uspostavi stabilan sistem i zvanični podaci kao reper za poređenje sa budućim kretanjima (Hall W, Lynskey M., (2016) Str. 19). U međuvremenu, i deveta savezna država Vermont je legalizovana marihuanu od 01.07.2018. godine (https://www.mpp.org/states/vermont, datum pristupa 18.09.2018. godine). Istovremeno, Kanada je usvojila zakon C-45 kojim se legalizuje marihuana. Neophodno je bilo usvojiti i zakon C-46 koji zapravo predstavlja izmene i dopune krivičnog zakona. Zakon stupa na snagu u oktobru 2018. godine, i na taj način Kanada će postati druga zemlja u svetu koja je izvršila legalizaciju marihuane (https://www.parl.ca/LegisInfo/BillDetails.aspx?billId=8886269, datum pristupa 18.09.2018. godine).

Priliko razmatranja koncepta legalizacije marihuane u Koloradu jedno od osnovnih razmatranih pitanja bio je odnos cene legalnog proizvoda i cene proizvoda na ilegalnom tržištu. Analiza ovog odnosa je od izuzetnog značaja s obzirom da u situaciji da cena na legalnom tržišu bude veća, uspešnost koncepta legalizacije se dovodi u pitanje. Cena proizvoda na legalnom tržištu ne uključuje premiju rizika od hapšenja i sankcionisanja koja je uključena u cenu prozivoda na ilegalnom tržištu. Istovremeno, stvaranjem transparentnog sistema proizvođači će razmenom iskustva i znanja iz ove oblasti moći da unaprede proizvodnju i snize troškove proizvodnje, što će se preneti i na sniženje cene gotovog proizvoda (Hall et al., 2015). U vezi sa situacijom u Koloradu, Služba za izvršenje marihuane (eng. Marijuana Enforcement Division, skr. MED) je nadležna za podnošenje i odobravanje dozvola, bilo individualnih bilo poslovnih (Colorado Department of Revenue, datum pristupa 14.03.2018.). Institucaija MED u Koloradu je nadležna takođe i za izdavanje Licenci za profesionalno zanimanje pri poslovima sa marihuanom i to u dva osnovna vida: za ključne zaposlene 250$ i radnike podrške 75$ koje su validne na period od 2 godine (Colorado Department of Revenue, datum pristupa 14.03.2018.). Bitno je naglasiti da MED razlikuje proces i postupak izdavanja dozvola za obavljanje aktivnosti vezanih za marihuanu u medicinske svrhe i u rekreativne svrhe.

Takođe, za obavljanje trasnporta marihuane neophodna je posebna dozvola. U prodavnicama marihuane za rekreativne svrhe može se prodavati isključivo marihuana koja je proizvedena u licenciranim objektima za proizvodnju ili uzgajanje marihuana u rekreativne svrhe, i to isključivo osobama starijim od 21 godinu. Postoje ograničenja i u pogledu maksimalne količine dozvoljene za kupovinu koja je definisana kao 1 unca za rezidente, odnosno ¼ unce za nerezidente. Zakon takođe dozvoljava kućnu proizvodnju marihuane uz ograničenje od 6 biljaka po osobi, uz dodatni uslov da samo 3 biljke smeju biti u fazi cvetanja u bilo kom momentu. Maksimalni broj biljaka po domaćinstvu je ograničen na 12, bez obzira na broj osoba u domaćinstvu. Marihuana iz kućne proizvodnje ne može biti stavljena u trgovinu i ne sme se prodavati drugim osoba ni pod bilo kojim uslovima (Colorado Department of Revenue, datum pristupa 16.03.2018.). Za korišćenje marihuane u medicinske svrhe neophodna je tzv. crvena karta eng. State red card koju mogu da dobiju isključivo rezidenti uz preporuku od strane doktora da pacijent boluje od takvog tipa bolesti da može ostvariti benefite od strane medicinske marihuane. Nezavisno od upotrebe marihuane, nije dozvoljena njena upotreba na javnim mestima. Za razliku od regulative u Urugvaju ili Holandiji, kanabis klubovi ili popularni coffee shops nisu dozvoljeni. Takođe, zabranjen je transport marihuane preko granica saveznih država. Što se tiče konzumiranja marihuane na privatnom posedu bilo kog oblika, za konzumiranje marihune je potrebna dozvola od strane vlasnika (Colorado Department of Revenue, datum pristupa 16.03.2018.).

Izazovi sa kojima se susreo sisem legalizovane marihuane u Koloradu su specifični, i njihovo sagledavanje omogućava proaktivan pristup i učenje na tuđem primeru. Jedan od prvih izazova se vezuje za proizvode od marihuane koji se jedu, kao što su razni kolači. Potrošači često nisu svesni količine THC-a koja se nalazi u jednom kolaču, a koja se razlikuje od proizvoda do proizvoda. Na primer, postoje kolači gde se preporučena jedna šestina, dok postoje kolači koji se mogu pojesti celi. Takođe, uticaj THC-a iz proizvoda koji se jedu je znatno sporiji u odnosu na proizvode koji se puše, što dovodi do određenog time lag-a i opasnost po neupućene potrošače da unesu prekomernu dozu THC-a u svoj organizam. Državni organi su sa jedne strane pristupili definisanju obaveza prodavaca o obaveštavanju kupaca o preporučenom načinu i dozi upotrebe, kao i jasno naznačenim sastojcima na pakovanju proizvoda. Pored toga, održani su brojni seminari kako bi se podigao nivo znanja potrošača o proizvodima koje kupuju (Hudak, 2014). Na naredni izazov čelnici Kolorada su naišli na polju medicinske marihuane. Naime, imajući u vidu značajno niže poreske stope i takse za dobijanje dozvole za korišćenje marihuane u medicinske svrhe, pojedinci su počeli na razne načine kako bi bili svrstani u tu grupu, iako sa medicinskog stanovišta ne pripadaju tu. Iako su postojale razne inicijative o izjednačavanju poreskih stopa medicinske sa rekreativnom marihuanom, regulatorna tela su ipak odlučila da povećaju stepen kontrole izdavanja dozvola za korišćenje marihuane u medicinske svrhe, kao i periodične provere i obnavljanje tih dozvola (Hudak, 2014). Takođe, veliku pažnju je potrebno posvetiti analizi i praćenju odnosa ponude i tražnje, pre svega sa aspekta vremena u kom će legalni kanali distribucije zameniti ilegalne, ali i aspekta prekogranične trgovine. Posebna pažnja se posvećuje i kretanju cene proizvoda. Legalizacijom rekreativne marihuane povećala se i ponuda ovih proizvoda što je dovelo do pada cene proizvoda. Niža cena proizvoda utiče na porast potrošnje i veću dostupnost pre svega grupi mlađih osoba, koje se označene kao posebno ugrožena kategorija što se konzumiranja marihuane tiče. Ipak, mehanizam koji uspešno prevazilazi navedene probleme jesu različite mere fiskalne politike (Kleiman, 2016). Struktura javnih dažbina koje se obračunavaju su sledeći (Colorado Department of Revenue, datum pristupa 17.03.2018.):

-        2.9% poreza savezne države na prodaju proizvoda, koji se primenjuje i na marihuanu bilo za medicinske ili rekreativne svrhe;

-        porez savezne države na promet marihuane u iznosu od 15% koji se primenjuje u fazi između proizvodnje i distribucije.

-        Akcize na promet marihuane u iznosu od 15%

-        Licence, dozvole koje se izdaju i kazne i penali koje se naplate.

Pored analize same strukture i dinamike javnih prihoda od legalizacije marihuane u saveznoj državi Kolorado, važno je konstatovati i da je alokacija budžetskih sredstava prikupljenih putem poreze na marihuanu transparentna i ista se prikazuje u finansijskim izveštajima. Na primeru budžetskih sredstava prikupljenih u februaru 2018. godine:

Tabela 1. Distribucija javnih prihoda od marihuane u Koloradu

Izvor: State of Colorado Marijuana Taxes, Licenses, and Fees Transfers and Distribution Tax Revenue from February 2018

Iznos koji se zadržava na nivou savezne države a koji iznosi 90% od ukupne sume Porez na promet marihune i proizvoda od marihuane po poreskoj stopi od 15% se deli između Fonda državnih škola (2.2.2) i Opšteg fonda (2.2.3). Za prvih 30 miliona USD transfer se vrši u Fond državnih škola, a preostali iznos se premešta u Opšti fond. Posmatrani period je jedna fiskalna godina. Fond za kapitalnu izgradnju državnih škola (3.1) ima pravo na prvih 40 miliona USD koji se prikupe po osnovu akciza na promet proizvoda od marihuane, a ostatak se prebacuje u Fond državnih škola. Ovakav metod finansiranja se zasniva na programu Izgradnje najboljih škola današnjice, koji za cilj ima da učenicima i studentima Kolorada omogući najbolje moguće uslove za obrazovanje i naučnu delatnost (Thorpe et al., 2015).

Aktuelna situacija u Republici Srbiji

Kao i u svetu, najčešće korišćena droga među populacijom u Republici Srbiji jeste kanabis. Prema rezultatima nacionalnog istraživanja o stilovima života stanovništva Srbije 2014. godine za korišćenje psihoaktivnih supstanci i igara na sreću sprovedenog na Institutu za javno zdravlje Srbije “Dr Milan Jovanović Batut” upotreba kanabisa je zabeležena kod 7.7% ispitnika uzrasta od 18 do 64 godine jednom u životu. Procenat upotrebe kanabisa u prethodnih 12 meseci je znatno niži i iznosi 1.6% populacije, odnosno 3.4% među mlađom odraslom populacijom. U prethodnih 30 dana kanabis je konzumiralo 0.8% populacije, odnosno 1.8% pripadnika mlađe odrasle populacije (Institut za javno zdravlje Srbije "Dr Milan Jovanović Batut, 2014).

Procesu legalizacije marihuane u Srbiji kako za medicinsku tako i za rekreativnu upotrebu potrebno je pristupiti sistemski, što podrazumeva detaljnu proveru i uspostavanje celokupnog sistema pre stupanja na snagu potencijalnog zakona, odnosno izmena postojećih zakona. Iako je svetski trend postepena legalizacija marihuane, odnosno legalizacija marihuane u medicinske svrhe pa tek potom preko dekriminalizacije do legalizacije marihuane u rekreativne svrhe, sa ekonomskog aspekta ovakav pristup nije nephodan u Srbiji. Činjenica da je veliki broj zemalja dozvolio upotrebu marihuane u medicinske svrhe upućuje na to da već postoje provereni sistemi funkcionisanja dokazani u praksi, koji mogu poslužiti kao osnova za izgradnju postojećeg sistema.

Model leaglizovanog sistema u Republici Srbiji

Prvi i osnovni korak koji je potrebno preduzeti jesu izmene i dopunu postojećih, i donošenje novih zakona koji će regulistai proizvodnju, distribuciju, prodaju i upotrebu marihuane u medicinske i rekreativne svrhe u Republici Srbiji. Ovom zadatku je potreno pristupiti sveobuhvatno kako bi se izbegli paradoksi poput onih u Holandiji gde je prodaja zakonom regulisana, ali nabavka nije (European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction, 2017). U fazi prilagođavanja zakonske regulative od posebne važnosti formirati instituciju koja će objediniti sve aktivnosti u vezi sa prometom marihuane, koja može nositi naziv Uprava za marihuanu. U cilju snižavanja fiksnih administrativnih troškova, moguće je formirati jednu centralnu instituciju u okviru koje bi poslovale Uprava za duvan i Uprava za marihuanu. Takođe, potrebno je jasno i precizno izvršiti podelu segmenata tržišta na segmente proizvodnje osnovnih proizvoda, proizvodnju gotovih proizvoda, distribuciju, prodaju i korišćenje (UN Office on Drugs and Crime, 2017). Za svaki segment potrebno je posebno propisati neophodne uslove i kriterijume za dobijanje dozvole, obavljanje delatnosti, utvrđivanje kvalifikovane radne snage, definisati sfere kontrole i obavezu izveštavanja. Izmene zakona je potrebno uraditi blagovremeno, a njihovo stupanje na snagu i njihovo važenje odložiti za određeni vremenski period koji će omogućiti odvijanje naredne faze. Nakon faze prilagođavanja, u tom međuperiodu odloženog stupanja zakona na snagu potrebno je izvršiti sve pripreme i postavku samog sistema koja obuhvata pripremu tržišta sirovina (različitih semena, potrebne opreme, ambalaže i ostalih materijala), predavanje zahteva za dobijanje licenci, razmatranje tih zahteva i izdavanje dozvola za rad, odnosno realizovati narednu fazu – fazu pripreme. Fazu pripreme je moguće realizovati iz dva dela. U prvom delu, odvijaju se aktivnosti na formiranju posebnih organa u sklopu prethodno formirane Uprave koji će stvoriti regulatorni okvir, omogućiti nesmetano funkcionisanje celokupnog tržišta i obavljati kontrolne funkcije. U drugoj fazi, pažnju je potrebno posvetiti formiranju različitih kompanija, udruženja i ostalih pravnih oblika svih učesnika u novoformiranom sistemu – počevši od proizvodnje, pa sve do prodaje i upotrebe. U vezi sa korišćenjem marihuane u medicinske svrhe, potrebno je definisati zdravstvene uslove koji su potrebni za ispunjenje i sticanje prava korišćenja ove vrste proizvoda, kao i doneti odluku da li i koji lekari imati pravo da prepišu ovakvu terapiju. Fazu broj dva je potrebno detaljno sagledati, jer će uspešnost realizacije ove faze uticati na uspešnost funkcionisanja celokupnog sistema. U fazi pripreme moguće je na lak i efikasan način korigovati potencijalne uočene nedostatke faze prilagođavanja.

Nakon završetka aktivnosti u fazi broj dva, nastupa faza realizacije. Ova faza počinje sa realizacijom po stupanju na snagu zakona o legalizaciji marihuane, i zapravo predstavlja početak funkcionisanja celokupnog sistema. Prethodne dve realizovane faze su formirale zakonski okvir, postavile pravila funkcionisanja, odnosno omogućile stvaranje potrebnih insticucija sistema preko kojih će isti da funkcioniše. Početna faza sistema jesu svakako kultivacije, odnosno uzgajanje samih biljaka marihuane. Uzgajanje se odvija po unapred definisanim uslovima koji se odnose pre svega na dozvoljene količine biljaka, dozvoljene proizvedene količine, klasifikacije u zavisnosti od hemijskog sastava i slično (UN Office on Drugs and Crime, 2017). Nakon uzgoja, proizvodi se distribuiraju u dva osnovna pravca. Jedan pravac se odnosi na distribuiranje u pravcu koji može dovesti do konzumiranja, i u pravcu koji može dovesti do prerade. Prvi pravac podrazumeva distribuciju do proizvodnji u kućnim uslovima, i do institucija kanabis klubova, po uzoru na urugvajski model (Ibidem. str. 55). Ono što je bitno za ovaj pravac jeste činjenica da se proizvodi iz ovog pravca ne mogu dalje prodavati, ali se mogu koristi. Osobe koje se bave kućnom proizvodnjom mogu koristiti proizvedene proizvode, ali iste ne mogu prodavati i distributirati dalje. Za udruženja u formi kanabis klubova, karakteristično je to što se proizvodnja obavlja na jedan zajednički, udruženi način između svojih članova. Takođe, članovi imaju pravo korišćenja proizvoda koje su proizveli, ali isključivo između članova udruženja. Distribucija proizvoda izvan članova udruženja ne bi bila dozvoljena, takođe po uzoru na urugvajski model (UN Office on Drugs and Crime, 2017).

Graph 1. Model legalizovanog sistema proizvodnje, prerade, distribucije i prodaje marihuane

 Izvor: Samostalno delo autora

Drugi pravac distribucije se odvija u pravcu dalje prerade proizvoda. Proizvodi koji sa kultivacije preko institucija i laboratorija za testiranje se dalje distribuiraju u pravcu prerade, dele se na dva pravca, proizvodnja proizvoda od marihuane za medicinsku i rekreativnu upotrebu. Gotovi proizvodi od marihuane u medicinske svrhe, kao što su lekovi, ulja, sprejevi i slično, nakon detaljnih laboratorijskih provera, pakuju se na unapred definisane načine i prosleđuju u maloprodajne centre proizvoda od marihuane u medicinske svrhe. Kao što je ranije u radu pomenuto, ovi centri mogu funkcionisati u vidu specijalizovanih prodavnica, ili u sklopu postojećeg sistema apoteka, što predstavlja kombinaciju urugvajskog i modela Kolorada. Gotovi proizvodi od marihuane koji se koriste u rekreativne svrhe se posebnim kanalima distribucije transportuju u maloprodajna mesta rekreativne marihuane. Kupci ovih proizvoda u zavisnosti od prirode upotrebe kupuju medicinsku marihuanu na osnovu propisane terapije od strane nadležnog lekara, ili rekreativnu marihuanu u slobodnoj prodaji. Evidencija o korisnicima se vodi u maloprodajnim objektima, dok se konsolidacija podataka vrši za period od godinu dana na godišnjem nivou.Nakon predstavljanja sistema putem kojeg funkcioniše sistem proizvodnje, distribucije i prodaje marihuane potrebno je pripremiti i postaviti osnove poreskog sistema i politike koja će regulisati ovo tržište. Postoji nekoliko različitih vrsta poreza kojim se može oporezovati proizvodnja i promet proizvoda od marihuane. Neki od poreskih oblika mogu biti (TDPF, 2016):

-        Porezi koji kao poresku osnovicu uzimaju količinu odnosno težinu proizvoda na proizvodnju. Ovaj tip poreza na scenu stupa u inicijalnoj fazi sistema, odnosno u fazi proizvodnje. Takođe ga karakteriše jednostavna primena, ali istovremeno postoji opasnost forsiranja proizvoda koji se prodaju po višim cenama u odnosu na ostale.

-        Porez na količinu psihoaktivnih supstanci u konačnom proizvodu. Poizvodi od marihuane se razlikuju po kvalitetu i količini psihoaktivnih suprstanci, pre sve THC-a koji se nalazi u njima. Veći procenat ovih supstanci dovodi do jačeg dejstva proizvoda prilikom korišćenja. Ovaj poreski oblik podrazumeva veću poresku stopu za proizvode sa većim procentom psihoaktivnih supstanci. Primena ovog poreskog oblika prevazilazi nedostatke prethodnog, s obzirom da destimuliše forsiranje prodaje proizvoda sa skupljom cenom. Sa druge stane, glavni nedoststak se odnosi na složenost njegove primene, obračuna i kontrole.

-        Porezi na prodajnu vrednost proizvoda odnosno ad valorem porezi. Prednost odabira ove vrste poreza zasniva se činjenici lakom načinu primene i sprovođenja. Negativna strana sa druge strane omogućava lako ostvarivanje efekta prevaljivanja troška poreza sve do krajnjih kupaca proizvoda.

Za potrebe regulisanja prometa marihuane u medicinske i rekreativne svrhe porez koji se obračunava na prodajnu vrednost proizvoda, u formi poreza na dodatu vrednosti može biti najviše odgovarajući poreski oblik za primenu u Srbiji s obzriom na početnu fazu stvaranja sistema, i imajući u vidu dosadašnje iskustvo sa njegovom primenom. Osim toga, kao i u slučaju duvanskih proizvoda i nekih drugih proizvoda, državi su na raspolaganju akcize kao dodatna mera poreske politike za proizvode čija je tražnja neelastična. Imajući u vidu da je porez na dodatu vrednost najkompatibilniji poreski oblik za primenu u početnoj fazi razvoja sistema u Srbiji, u nastavku rada prikazani su određeni pokazatelji koji su potrebni za konačnu projekciju.

Pored poreza, ostaje otvoreno pitanje akciza koje je moguće primenjivati na promet ovih proizvoda. Iako akcize mogu značajno doprineti rastu poreskih prihoda, njihova upotreba ne treba da bude vođena rastom poreskih prihoda, već ispunjavanjem drugih aspekata društva. Ukoliko se na promet ovih proizvoda uvedu akcize, to će bez sumnje dovesti do rasta cene konačnog proizvoda. Ukoliko rast cene konačnog proizvoda izazvan rastom akciza dostigne nivo cene proizvoda na crnom tržištu, kupci će se vratiti u stanje pre legalizacije, okrenuti se zadovoljavanju svojih proizvoda na ilegalan način, čime će se ceo sistem urušiti. Dakle, na državi je bitna uloga nadgledanja situacije na tržištu, analize podataka, i donošenja odgovarajućih odluka kako bi omogućila funkcionisanje sistema u dužem vremenskom roku.

Pored akciza, kao dodantnog vida potencijalnih prihoda, potrebno je imati na umu ostale prihode koje će država ostvariti kao posledice efekta sinergije, a koji se pre svega odnose na:

-      Rast zaposlenosti,

-      Ostvarivanje komparativne prednosti u momentu legalizacije marihuane u okruženju,

-      Razvijanje drugih, pratećih industrija,

-      Ostvarivanja prihoda po osnovu ostalih poreskih oblika, penala i taksi,

-      Smanjenje troškova prekršajnih i krivičnih procesa.

Legalizacijom marihuana doćiće do otvaranja novih radnih mesta i smanjenja nezaposlenosti. Efekat rasta zaposlenosti će se kvantifikovati u najmanje dva vida. Prvo, država će smanjiti sopstvene rashode za deo nezaposlenih koji se zaposle u ovoj grani industrije. Drugo, novo zaposlenim građanima će se povećati životni standard, što će dovesti do veće potrošnje.Većina država u svetu je legalizovala upotrebu marihuane u medicinske svrhe. Neke države su napravile i naredni korak u smislu dekriminalizacije marihuane i u rekreativne svrhe, a neke države su čak legalizovale marihuanu u potpunosti. Logičan sled stvari jeste da će ovaj trend nastaviti da se kreće ka konačnom stanju, potpunom legalizacijom marihuane. Ukoliko se prepozna momenat, i ovaj proces realizuje pre većine zemalja, u periodu kada druge države budu prolazile kroz počente faze, Srbija ima mogućnost da ima stabilan sistem koji funkcioniše, razvijeno tržište i proizvodnju, koja je propraćena adekvatnom zakonskom regulativom. Usavršavanjem procesa i tehnologija proizvodnje, preko smanjenja fiksnih troškova, Srbija će moći da ponudi domaći proizvod na inostranim tržištima po viskom kvalitetu i po konkurentnim cenama. Izvoz ovih proizvoda će dodatno pospešiti rast i razvijanje ove grane potencijalne industrije, a konačno i privrede u celini. Pokretanje i razvijanje ove grane industrije za sobom će povući rast i drugih segmenata privrede. Na primer, doćiće do ravoja farmacije, povećanja obima posla za institute, laboratorije koje bi se bavile testiranjem proizvoda, kontrolora, računovodstvenih agencija, proizvođača ambalaža i slično. Povećanje njihovog poslovanja će svakako na dodatni način doprineti razvoju privrede. Na primeru Kolorada, marihuanu mogu da kupe samo rezidenti. Prenos marihuane preko granica savezne države nije legalan. Srbija može otići jedan korak dalje, i dozvoliti prodaju rekreativne marihuane i nerezidentima, uz obavezu da je iskoriste u prodavnicama ovih proizvoda koje je potrebno da imaju odvojene prostorije za konzumaciju. Na ovaj način dodatni prihodi se mogu očekivati po osnovu rasta turizma. Svaka institucija koja se bavi proizvodnjom, distribucijom, ili prodajom proizvoda od marihuane plaćaće državi porez na ostvarenu dobit. Zaposlenima će se uplaćivati doprinosi za penzijsko, zdravstveno i invalidsko osiguranje. Razne takse koje već postoje će biti plaćane, kao što su takse za prenos apsolutnih prava, troškovi registracije firmi i slično. Prethodno pomenute prateće kompanije će preko rasta sopstvenog poslovanja ostvariti veći promet i veću dobit, čime će doći i do rasta poreskih prihoda. Takođe, prihod će se ostvarivati i po osnovu penala i novčanih kazni do kojih će doći prilikom funkcionisanja sistema.